新規(guī)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)對策略探討
2020年08月28日
當(dāng)前，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)成為中介機(jī)構(gòu)一個(gè)重要審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，2019 年 7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了修訂后的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡稱“《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》”或“新《規(guī)定》”），深入學(xué)習(xí)領(lǐng)悟新《規(guī)定》的精神，并在審計(jì)實(shí)踐中靈活運(yùn)用，對廣大中介機(jī)構(gòu)提高審計(jì)服務(wù)質(zhì)量，開拓審計(jì)市場具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文主要從新《規(guī)定》的主要變化入手，結(jié)合筆者實(shí)際從事的相關(guān)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的心得和案例，闡述在新時(shí)代下如何更好的領(lǐng)悟新《規(guī)定》的精神，把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)，并靈活運(yùn)用到審計(jì)實(shí)踐當(dāng)中，以提高審計(jì)效率與效果。
一、新《規(guī)定》的重要意義
新《規(guī)定》將“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”定義為領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。新《規(guī)定》所指的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已不僅僅是一項(xiàng)具體審計(jì)任務(wù)，而是上升到前所未有的國家戰(zhàn)略的高度，成為貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要手段之一?！兑?guī)定》是深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，堅(jiān)持黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，既強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，又貫徹“三個(gè)區(qū)分開來”要求，對于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。
二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思路與應(yīng)對策略
（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的與指導(dǎo)思想
新《規(guī)定》中明確，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止；要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念，聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任，客觀評價(jià)，揭示問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（二）審計(jì)思路及應(yīng)對策略
新《規(guī)定》表明，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，不能僅僅把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)成一個(gè)具體的審計(jì)項(xiàng)目從微觀的角度進(jìn)行評價(jià)，而是要有宏觀思維，大局觀念，深刻理解當(dāng)下黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署以及時(shí)代使命，把握好政治站位，以此來指導(dǎo)我們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，準(zhǔn)確評價(jià)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。為更好的說明新規(guī)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思路和應(yīng)對策略，現(xiàn)結(jié)合以往審計(jì)案例談一點(diǎn)體會(huì)：
筆者2019年曾參與某省級火電生產(chǎn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)發(fā)生一項(xiàng)重大火電異地新建項(xiàng)目，總投資約25億元。該事項(xiàng)屬重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)，審計(jì)組依據(jù)原規(guī)定從決策的程序是否合規(guī)、決策的內(nèi)容是否科學(xué)、決策的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等角度進(jìn)行全面評價(jià)，最后得出的結(jié)論是整個(gè)過程無重大問題。但根據(jù)新《規(guī)定》精神，以上事項(xiàng)是否科學(xué)、合理值得商榷。
一是決策的科學(xué)性值得商榷。該項(xiàng)投資的背景是由于老廠設(shè)備到報(bào)廢期，企業(yè)面臨是否轉(zhuǎn)型、員工安置等一系列艱巨任務(wù)，最終領(lǐng)導(dǎo)班子決定利用老廠征拆資金在異地新建一座高標(biāo)準(zhǔn)火電廠。以上決策事項(xiàng)依據(jù)原經(jīng)責(zé)審計(jì)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，并無明顯違法規(guī)定的情形，但根據(jù)新《規(guī)定》文件精神，當(dāng)時(shí)火電項(xiàng)目屬于國家供給側(cè)改革的目標(biāo)之一，火電產(chǎn)能在當(dāng)?shù)貒?yán)重過剩且存在環(huán)保問題，站在國家的角度考慮，異地新建的科學(xué)性值得商榷。
二是從決策的結(jié)果角度看，該項(xiàng)目建成后，由于整個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致新建項(xiàng)目產(chǎn)能利用率低下，一直虧損，投資決策結(jié)果遠(yuǎn)不及預(yù)期。
以上案例表明，站在不同的角度得出審計(jì)評價(jià)結(jié)論可能不完全一致。這就要求我們要把握好政治站位，深刻領(lǐng)悟新《規(guī)定》的指導(dǎo)思想和精神實(shí)質(zhì)，從而作出準(zhǔn)確的判斷和責(zé)任界定。
（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容
新《規(guī)定》對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容較原規(guī)定內(nèi)容增加較多，新增內(nèi)容主要包括：企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的效果評估；企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況；企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控情況，境外資產(chǎn)管理情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從業(yè)規(guī)定情況；以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。
筆者認(rèn)為，在今后審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注以下方面：
一是對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況的評價(jià)。新增內(nèi)容表明國家對企業(yè)的宏觀管理的重視，要求企業(yè)切實(shí)把戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與執(zhí)行與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一致，真正發(fā)揮企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和指引作用。此方面過去審計(jì)實(shí)踐中大多關(guān)注度還不夠，且被審計(jì)單位在此方面的落實(shí)大多也流于形式，我曾聽說凡間還流傳“規(guī)劃”即“鬼話”的言論，這更加印證了當(dāng)前很多企業(yè)對于戰(zhàn)略規(guī)劃的不重視。
二是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況。此新增內(nèi)容的意義與目的與上面第一條有異曲同工之處。就是要求企業(yè)要注重宏觀管理，注重頂層設(shè)計(jì)，與國家提出的要實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化的理念的具體體現(xiàn)。因此，此方面的審計(jì)內(nèi)容也是我們審計(jì)工作人員后續(xù)審計(jì)中要重點(diǎn)予以關(guān)注，設(shè)計(jì)有針對性的審計(jì)策略予以應(yīng)對，此處不再贅述。
三是境外資產(chǎn)管理情況。此新增內(nèi)容充分體現(xiàn)了新時(shí)代的特征。新增對境外資產(chǎn)管理情況的審計(jì)，體現(xiàn)了在當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，隨著我國綜合國力和企業(yè)實(shí)力的增強(qiáng)，很多企業(yè)開始走國際化道路，海外投資和收購明顯增多，但由于企業(yè)缺乏經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、法律、企業(yè)文化等完全不同，加之目前全球貿(mào)易摩擦增多，因此，特別是國有企業(yè)的海外投資和收購必然面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，新規(guī)定增加對海外資產(chǎn)管理情況的審計(jì)是具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
在審計(jì)策略上，由于境外資產(chǎn)的管理工作一部分在國外完成，因此，以往僅僅從國內(nèi)的角度進(jìn)行評價(jià)可能難以適應(yīng)新形勢的要求，為全面評價(jià)被審計(jì)單位國外資產(chǎn)管理情況，審計(jì)策略上可能要考慮開展國外被投資資產(chǎn)或企業(yè)的現(xiàn)場審計(jì)，才能更全面的作出審計(jì)評價(jià)。
四是生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況?！熬G水青山就是金山銀山”。習(xí)主席這句話深刻體現(xiàn)出國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識高度。但有時(shí)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益可能難以兼顧，企業(yè)由于其經(jīng)營目的和利益角度不同，在決策一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí)，往往把經(jīng)濟(jì)效益放在首位。以上新規(guī)定要求我們審計(jì)人員今后在對被審計(jì)單位重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的決策內(nèi)容、決策結(jié)果的評價(jià)時(shí)，除了考慮經(jīng)濟(jì)效果外，還有重點(diǎn)考慮環(huán)境效益情況，避免審計(jì)評價(jià)偏離新規(guī)定的精神。
五是以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。此新增內(nèi)容表明國家對以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況放在了前所未有的高度。新的認(rèn)識表明，審計(jì)監(jiān)督中如果以往發(fā)現(xiàn)的問題不能有效整改，那審計(jì)的監(jiān)督作用就難以真正發(fā)揮。因此，此方面的問題審計(jì)人員要高度重視，不惜投入大量審計(jì)資源核實(shí)被審計(jì)單位以往審計(jì)問題的落實(shí)整改情況，不僅要查明問題是否整改，還要核實(shí)整改是否到位，未整改的深層次原因，后續(xù)整改措施等，一追到底，抓鐵有痕，切莫流于形式。
（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定與審計(jì)評價(jià)
經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定方面，新《規(guī)定》明確了責(zé)任界定考慮因素“根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分工，綜合考慮相關(guān)問題的歷史背景、決策過程、性質(zhì)、后果和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際所起的作用等情況”；取消了主管責(zé)任，整合到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中。同時(shí)新增了對直接責(zé)任的界定情形。
審計(jì)評價(jià)方面，新增了“審計(jì)評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。對領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的失誤和錯(cuò)誤，正確把握事業(yè)為上、實(shí)事求是、依紀(jì)依法、容糾并舉等原則，經(jīng)綜合分析研判，可以免責(zé)或者從輕定責(zé)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，支持擔(dān)當(dāng)作為，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性?！?/span>
以上規(guī)定，筆者認(rèn)為是對原有經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法的新突破，對新時(shí)代下如何準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)班子重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也是我們廣大審計(jì)工作人員對新時(shí)代下黨和國家重大經(jīng)濟(jì)決策部署、時(shí)代主旋律的深刻理解與把握提出很高要求。
仍以前述案例進(jìn)行分析，該重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)從決策的程序、決策的內(nèi)容、決策的結(jié)果角度分析評價(jià)，似乎并沒有明顯問題，但若按照新規(guī)定第一條、第二條規(guī)定的精神以及第四十三條的規(guī)定進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為該重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的科學(xué)性和決策結(jié)果的有效性值得商榷。理由如下：
一是在當(dāng)下國家能源政策、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景下，國家是不支持火電企業(yè)新增產(chǎn)能的，因此決策的科學(xué)性值得商榷；
二是國家和地方政府考慮企業(yè)轉(zhuǎn)型、職工安置的困難，由地方政府牽頭通過盤活老廠土地資源、爭取稅收優(yōu)惠政策等手段為企業(yè)盤活存量資產(chǎn)，爭取了足夠的可以轉(zhuǎn)型的資金支持，以上資金如果投資于國家鼓勵(lì)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)是否更有利于國家、企業(yè)和職工的長遠(yuǎn)利益。當(dāng)然，前提是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子是否有足夠的魄力、敢于冒險(xiǎn)的擔(dān)當(dāng)?shù)鹊龋?/span>
三是從環(huán)境生態(tài)保護(hù)的角度考慮，異地新建火電項(xiàng)目并沒有從本質(zhì)上改變對當(dāng)?shù)丨h(huán)境生態(tài)的保護(hù)，污染源只是從室內(nèi)移到郊區(qū)；
四是從員工安置和長遠(yuǎn)利益角度考慮，新廠投產(chǎn)后企業(yè)需要租用或購置大量通勤車用于員工的上下班接送，除了增加員工每天路途的時(shí)間外，光是每年的通勤費(fèi)幾十年加起來也足夠再建一個(gè)火電廠了；
五是由于國家的能源政策和當(dāng)?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)，新建火電廠的經(jīng)濟(jì)效益長期堪憂。
三、結(jié)束語
總之，新《規(guī)定》下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求我們廣大審計(jì)人員要與時(shí)俱進(jìn)，深刻領(lǐng)會(huì)新《規(guī)定》的文件精神，結(jié)合當(dāng)下黨和國家的國策、時(shí)代主旋律以及國內(nèi)外宏觀政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，站在國家、社會(huì)和企業(yè)的多重角度去評價(jià)微觀經(jīng)濟(jì)體（企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)人）任期內(nèi)發(fā)生的重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用即“三重一大”集體決策事項(xiàng)的決策程序是否規(guī)范、決策內(nèi)容是否科學(xué)、決策結(jié)果是否符合國家、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。為此，在實(shí)際工作中，要結(jié)合新《規(guī)定》的變化，制定有針對性的審計(jì)應(yīng)對策略，更好的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用，為實(shí)現(xiàn)偉大祖國的“中國夢”貢獻(xiàn)應(yīng)有力量。
主要參考文獻(xiàn)：
1.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號）；
2.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號）；
3.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》；
4.《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》。
本文作者：
一、新《規(guī)定》的重要意義
新《規(guī)定》將“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”定義為領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。新《規(guī)定》所指的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已不僅僅是一項(xiàng)具體審計(jì)任務(wù)，而是上升到前所未有的國家戰(zhàn)略的高度，成為貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要手段之一?！兑?guī)定》是深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，堅(jiān)持黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，既強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，又貫徹“三個(gè)區(qū)分開來”要求，對于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。
二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思路與應(yīng)對策略
（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的與指導(dǎo)思想
新《規(guī)定》中明確，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止；要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念，聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任，客觀評價(jià)，揭示問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（二）審計(jì)思路及應(yīng)對策略
新《規(guī)定》表明，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，不能僅僅把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)成一個(gè)具體的審計(jì)項(xiàng)目從微觀的角度進(jìn)行評價(jià)，而是要有宏觀思維，大局觀念，深刻理解當(dāng)下黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署以及時(shí)代使命，把握好政治站位，以此來指導(dǎo)我們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，準(zhǔn)確評價(jià)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。為更好的說明新規(guī)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思路和應(yīng)對策略，現(xiàn)結(jié)合以往審計(jì)案例談一點(diǎn)體會(huì)：
筆者2019年曾參與某省級火電生產(chǎn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)發(fā)生一項(xiàng)重大火電異地新建項(xiàng)目，總投資約25億元。該事項(xiàng)屬重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)，審計(jì)組依據(jù)原規(guī)定從決策的程序是否合規(guī)、決策的內(nèi)容是否科學(xué)、決策的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等角度進(jìn)行全面評價(jià)，最后得出的結(jié)論是整個(gè)過程無重大問題。但根據(jù)新《規(guī)定》精神，以上事項(xiàng)是否科學(xué)、合理值得商榷。
一是決策的科學(xué)性值得商榷。該項(xiàng)投資的背景是由于老廠設(shè)備到報(bào)廢期，企業(yè)面臨是否轉(zhuǎn)型、員工安置等一系列艱巨任務(wù)，最終領(lǐng)導(dǎo)班子決定利用老廠征拆資金在異地新建一座高標(biāo)準(zhǔn)火電廠。以上決策事項(xiàng)依據(jù)原經(jīng)責(zé)審計(jì)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，并無明顯違法規(guī)定的情形，但根據(jù)新《規(guī)定》文件精神，當(dāng)時(shí)火電項(xiàng)目屬于國家供給側(cè)改革的目標(biāo)之一，火電產(chǎn)能在當(dāng)?shù)貒?yán)重過剩且存在環(huán)保問題，站在國家的角度考慮，異地新建的科學(xué)性值得商榷。
二是從決策的結(jié)果角度看，該項(xiàng)目建成后，由于整個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致新建項(xiàng)目產(chǎn)能利用率低下，一直虧損，投資決策結(jié)果遠(yuǎn)不及預(yù)期。
以上案例表明，站在不同的角度得出審計(jì)評價(jià)結(jié)論可能不完全一致。這就要求我們要把握好政治站位，深刻領(lǐng)悟新《規(guī)定》的指導(dǎo)思想和精神實(shí)質(zhì)，從而作出準(zhǔn)確的判斷和責(zé)任界定。
（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容
新《規(guī)定》對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容較原規(guī)定內(nèi)容增加較多，新增內(nèi)容主要包括：企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的效果評估；企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況；企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控情況，境外資產(chǎn)管理情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從業(yè)規(guī)定情況；以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。
筆者認(rèn)為，在今后審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注以下方面：
一是對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況的評價(jià)。新增內(nèi)容表明國家對企業(yè)的宏觀管理的重視，要求企業(yè)切實(shí)把戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與執(zhí)行與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一致，真正發(fā)揮企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和指引作用。此方面過去審計(jì)實(shí)踐中大多關(guān)注度還不夠，且被審計(jì)單位在此方面的落實(shí)大多也流于形式，我曾聽說凡間還流傳“規(guī)劃”即“鬼話”的言論，這更加印證了當(dāng)前很多企業(yè)對于戰(zhàn)略規(guī)劃的不重視。
二是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況。此新增內(nèi)容的意義與目的與上面第一條有異曲同工之處。就是要求企業(yè)要注重宏觀管理，注重頂層設(shè)計(jì)，與國家提出的要實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化的理念的具體體現(xiàn)。因此，此方面的審計(jì)內(nèi)容也是我們審計(jì)工作人員后續(xù)審計(jì)中要重點(diǎn)予以關(guān)注，設(shè)計(jì)有針對性的審計(jì)策略予以應(yīng)對，此處不再贅述。
三是境外資產(chǎn)管理情況。此新增內(nèi)容充分體現(xiàn)了新時(shí)代的特征。新增對境外資產(chǎn)管理情況的審計(jì)，體現(xiàn)了在當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，隨著我國綜合國力和企業(yè)實(shí)力的增強(qiáng)，很多企業(yè)開始走國際化道路，海外投資和收購明顯增多，但由于企業(yè)缺乏經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、法律、企業(yè)文化等完全不同，加之目前全球貿(mào)易摩擦增多，因此，特別是國有企業(yè)的海外投資和收購必然面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，新規(guī)定增加對海外資產(chǎn)管理情況的審計(jì)是具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
在審計(jì)策略上，由于境外資產(chǎn)的管理工作一部分在國外完成，因此，以往僅僅從國內(nèi)的角度進(jìn)行評價(jià)可能難以適應(yīng)新形勢的要求，為全面評價(jià)被審計(jì)單位國外資產(chǎn)管理情況，審計(jì)策略上可能要考慮開展國外被投資資產(chǎn)或企業(yè)的現(xiàn)場審計(jì)，才能更全面的作出審計(jì)評價(jià)。
四是生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況?！熬G水青山就是金山銀山”。習(xí)主席這句話深刻體現(xiàn)出國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識高度。但有時(shí)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益可能難以兼顧，企業(yè)由于其經(jīng)營目的和利益角度不同，在決策一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí)，往往把經(jīng)濟(jì)效益放在首位。以上新規(guī)定要求我們審計(jì)人員今后在對被審計(jì)單位重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的決策內(nèi)容、決策結(jié)果的評價(jià)時(shí)，除了考慮經(jīng)濟(jì)效果外，還有重點(diǎn)考慮環(huán)境效益情況，避免審計(jì)評價(jià)偏離新規(guī)定的精神。
五是以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。此新增內(nèi)容表明國家對以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況放在了前所未有的高度。新的認(rèn)識表明，審計(jì)監(jiān)督中如果以往發(fā)現(xiàn)的問題不能有效整改，那審計(jì)的監(jiān)督作用就難以真正發(fā)揮。因此，此方面的問題審計(jì)人員要高度重視，不惜投入大量審計(jì)資源核實(shí)被審計(jì)單位以往審計(jì)問題的落實(shí)整改情況，不僅要查明問題是否整改，還要核實(shí)整改是否到位，未整改的深層次原因，后續(xù)整改措施等，一追到底，抓鐵有痕，切莫流于形式。
（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定與審計(jì)評價(jià)
經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定方面，新《規(guī)定》明確了責(zé)任界定考慮因素“根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分工，綜合考慮相關(guān)問題的歷史背景、決策過程、性質(zhì)、后果和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際所起的作用等情況”；取消了主管責(zé)任，整合到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中。同時(shí)新增了對直接責(zé)任的界定情形。
審計(jì)評價(jià)方面，新增了“審計(jì)評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。對領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的失誤和錯(cuò)誤，正確把握事業(yè)為上、實(shí)事求是、依紀(jì)依法、容糾并舉等原則，經(jīng)綜合分析研判，可以免責(zé)或者從輕定責(zé)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，支持擔(dān)當(dāng)作為，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性?！?/span>
以上規(guī)定，筆者認(rèn)為是對原有經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法的新突破，對新時(shí)代下如何準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)班子重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也是我們廣大審計(jì)工作人員對新時(shí)代下黨和國家重大經(jīng)濟(jì)決策部署、時(shí)代主旋律的深刻理解與把握提出很高要求。
仍以前述案例進(jìn)行分析，該重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)從決策的程序、決策的內(nèi)容、決策的結(jié)果角度分析評價(jià)，似乎并沒有明顯問題，但若按照新規(guī)定第一條、第二條規(guī)定的精神以及第四十三條的規(guī)定進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為該重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的科學(xué)性和決策結(jié)果的有效性值得商榷。理由如下：
一是在當(dāng)下國家能源政策、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景下，國家是不支持火電企業(yè)新增產(chǎn)能的，因此決策的科學(xué)性值得商榷；
二是國家和地方政府考慮企業(yè)轉(zhuǎn)型、職工安置的困難，由地方政府牽頭通過盤活老廠土地資源、爭取稅收優(yōu)惠政策等手段為企業(yè)盤活存量資產(chǎn)，爭取了足夠的可以轉(zhuǎn)型的資金支持，以上資金如果投資于國家鼓勵(lì)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)是否更有利于國家、企業(yè)和職工的長遠(yuǎn)利益。當(dāng)然，前提是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子是否有足夠的魄力、敢于冒險(xiǎn)的擔(dān)當(dāng)?shù)鹊龋?/span>
三是從環(huán)境生態(tài)保護(hù)的角度考慮，異地新建火電項(xiàng)目并沒有從本質(zhì)上改變對當(dāng)?shù)丨h(huán)境生態(tài)的保護(hù)，污染源只是從室內(nèi)移到郊區(qū)；
四是從員工安置和長遠(yuǎn)利益角度考慮，新廠投產(chǎn)后企業(yè)需要租用或購置大量通勤車用于員工的上下班接送，除了增加員工每天路途的時(shí)間外，光是每年的通勤費(fèi)幾十年加起來也足夠再建一個(gè)火電廠了；
五是由于國家的能源政策和當(dāng)?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)，新建火電廠的經(jīng)濟(jì)效益長期堪憂。
三、結(jié)束語
總之，新《規(guī)定》下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求我們廣大審計(jì)人員要與時(shí)俱進(jìn)，深刻領(lǐng)會(huì)新《規(guī)定》的文件精神，結(jié)合當(dāng)下黨和國家的國策、時(shí)代主旋律以及國內(nèi)外宏觀政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，站在國家、社會(huì)和企業(yè)的多重角度去評價(jià)微觀經(jīng)濟(jì)體（企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)人）任期內(nèi)發(fā)生的重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用即“三重一大”集體決策事項(xiàng)的決策程序是否規(guī)范、決策內(nèi)容是否科學(xué)、決策結(jié)果是否符合國家、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。為此，在實(shí)際工作中，要結(jié)合新《規(guī)定》的變化，制定有針對性的審計(jì)應(yīng)對策略，更好的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用，為實(shí)現(xiàn)偉大祖國的“中國夢”貢獻(xiàn)應(yīng)有力量。
主要參考文獻(xiàn)：
1.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號）；
2.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號）；
3.《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》；
4.《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》。
本文作者：
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洪祖柏 |
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信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所專項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)線合伙人，從業(yè)21年，在央企審計(jì)及IPO業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化、司法鑒定審計(jì)、企事業(yè)單位管理咨詢、國企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。 |
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袁風(fēng)雷 |
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信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所專項(xiàng)審計(jì)二部 高級經(jīng)理，從業(yè)20年，在鐵路行業(yè)年報(bào)審計(jì)、企事業(yè)單位管理咨詢、國企經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面積累了一定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。 |
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